Особенности реализации долговой политики субъектами российской федерации. Долговая устойчивость российских регионов: общая оценка и адекватность регулирования Цели управления государственным долгом

Долговая политика рассматривается как совокупность мероприятий по управлению долговыми обязательствами, привлечению государственных заимствований в целях обеспечения финансовыми ресурсами расходных обязательств, их обслуживанию, рефинансированию и погашению не только целого государства, но и субъекта в частности. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации. В данной главе мы предпримем попытку охарактеризовать и проанализировать основные критерии для оценки долговой политики РФ и ее субъектов.

Эффективность долговой политики субъекта РФ в целом понимается как эффективность использования финансовых ресурсов и управления государственным долгом региона. Управление государственным долгом представляет собой системный непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств в целях формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств.

Эффективное управление государственным долгом предполагает:

Создание прозрачной системы с использованием четких процедур и механизмов;

Публичное раскрытие информации о долговой политике как страны в целом, так и региона в частности.

В условиях чрезвычайной закредитованности и долговой зависимости регионов необходима новая модель управления государственным долгом. На заседании экспертно-консультативной группы Счетной палаты РФ (02.09.2011) отмечалось, что Правительству России следует определить реальные и действительные инструменты контроля за растущим государственным долгом. 2013 г. можно смело назвать годом аудита эффективности долговой политики регионов. Однако для определения реального положения дел в данной сфере целесообразно использовать соответствующие критерии управления государственным долгом субъекта РФ.

Разработанная методика оценки эффективности долговой политики РФ включает оценку двух групп критериев:

Количественные;

Качественные.

В рамках данной работы представлена модель качественной оценки эффективности долговой политики по шести критериальным показателям.

Критерий I. Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы в отношении проводимых операций по управлению государственным долгом.

1. Статья 106 Бюджетного кодекса РФ гласит, что предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

2. Статья 107 бюджетного кодекса РФ определяет, что предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

3. Статья 111 Бюджетного кодекса РФ гласит: предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

4. Статья 112.1 Бюджетного кодекса РФ 15 определяет, что под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа, соглашениями, заключенными от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ также включается суммы неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничения параметров государственного внутреннего долга области, расходов на его обслуживание и дефицита бюджета, как показывает анализ (в соответствии с приказом Минфина России от 03.12.2010 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами" 16), соблюдаются. Существующие бюджетные ограничения нельзя назвать в достаточной мере полными и обеспечивающими эффективный контроль за уровнем кредитного риска региона. Это было фактически подтверждено в период кризиса: ряд регионов РФ избежали дефолта только благодаря вмешательству федерального центра.

В связи с этим предложены дополнительные критерии качественной долговой политики РФ.

Критерий II. Введение субъектом РФ собственных ограничений (показателей, нормативов).

Разработка и внедрение в практику управления региональными финансами современных методов управления рисками в сфере долговой политики стало одной из важнейших целей программ реформирования системы региональных финансов, реализуемых в рамках сотрудничества Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития.

Законодательными актами отдельных субъектов РФ определены собственные ограничения:

Мурманской областью предусмотрено планирование при составлении проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период объема государственного долга, не превышающего 50% от общего годового объема доходов областного бюджета, без учета безвозмездных поступлений;

Правительством Республики Марий Эл также установлен экономически безопасный уровень величины государственного долга на уровне, не превышающем 40-45% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;

В Вологодской области при расчете объема планируемых долговых обязательств показатель доходов бюджета за вычетом планируемого объема безвозмездных поступлений составляет 0.7 или 70%.

Однако данная практика не является повсеместной. Причем, настораживает, что дополнительные ограничения не вводят регионы с наибольшими долговыми проблемами. Ярким примером данной ситуации является и наш регион.

Критерий III. Проведение мониторинга государственного долга субъекта РФ.

Проведение такого мониторинга в целях корректировки долговой политики и экономической политики региона и государства вцелом может быть возложено на специализированную структуру в финансовом органе. Причем мониторинг госдолга базируется на разработанной системе оценочных показателей - критериев эффективности долговой политики РФ. По мнению многих авторитетных экономистов, процедура мониторинга госдолга региона должна стать неотъемлемым элементом бюджетного планирования.

Критерий IV. Наличие методики расчета долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ.

Из-за отсутствия системного подхода к решению проблемы управления рисками чрезмерно растущий государственный долг становится трудноуправляемым, а процентные платежи влияют на увеличение дефицита бюджета. В настоящее время регионы ориентируются исключительно на требования бюджетного законодательства и параметры оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Дополнительные параметры руководство для себя устанавливать не спешит.

Критерий V. Открытость сведений о состоянии государственного долга субъекта РФ путем регулярной (ежегодно на начало и конец бюджетного года) публикации информации об объеме, структуре долга, сроках погашения и процентных ставках, стоимости обслуживания государственного долга субъекта РФ.

Недостаточный уровень транспарентности региональной долговой политики повышает риск нецелевого использования займов и снижает доверие к региональным заимствованиям со стороны потенциальных инвесторов. Следовательно, уменьшается возможность привлечения в регион инвестиций.

Транспарентность долговой политики следует понимать как:

Возможность широкой общественности иметь доступ к сведениям о состоянии долга, структуре заимствований;

Открытость информации о долге для общественного внимания и контроля.

Эта транспарентность обеспечивается реализацией органами власти и управления субъекта Федерации активной информационной политики и разработкой стандартов раскрытия информации. Представление прозрачной и достоверной информации о долговой политике - необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого управления региональными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах субфедеральных заимствований. Открытая информация о состоянии долга субъектов РФ, планах и результатах управления им должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В ее получении заинтересованы не только органы, осуществляющие управление субфедеральными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.

гарантирует большую информационную прозрачность должника;

Позволяет проводить мониторинг его финансового положения;

Раскрывает существующие долговые инструменты;

Позволяет судить об инвестиционных возможностях в конкретном регионе.

Существует статистически значимая зависимость кредитного рейтинга и рисков, связанных о приобретением обязательств данного региона, влияющая на рыночный уровень процентных ставок по этим обязательствам. Субъекты РФ вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.

Результатом эффективной долговой политики является повышение кредитного рейтинга РФ.

Экономическая логика, лежащая в основе предложенной модели, заключается в следующем. Каждому критерию присваивается сумма баллов в зависимости от соответствия предъявляемым требованиям к долговой политике субъекта РФ.

Если в субъекте РФ установленные элементы присутствуют и бюджетные ограничения соблюдаются, то критерию присваивается 1 балл. При отсутствии соответствующих элементов или несоблюдении нормативных требований присваивается баллов. Учитывая сложность формирования критерия «Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы», состоящего из четырех показателей, суммарное его максимальное положительное значение составляет 1 балл (по 0,25 балла за соблюдение каждого из требований Бюджетного кодекса РФ).

Следующим шагом в рамках разработанной методики является суммирование полученных баллов и присвоение качественного уровня эффективности долговой политики региона: высокий, средний или низкий.

Низкий уровень связан с риском дефолта по обязательствам и требует принятия безотлагательных мер, направленных на улучшение показателей в соответствии с установленными нормами, обоснования и выработки шагов по приведению показателей в соответствие с установленными ограничениями в краткосрочной перспективе.

Для поддержания финансовой стабильности страны целесообразно придерживаться взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, осуществлять правильную политику раскрытия данных.

Эффективность проводимой долговой политики субъекта РФ определяется снижением государственного долга, что позволяет значительно уменьшить расходы на его обслуживание и направить сэкономленные денежные средства на развитие.

Долговая политика - это деятельность органов власти по управлению государственным долгом. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации.

Разработку концепции долговой политики;

Определение стратегических направлений, целей и главных задач долговой политики;

Создание адекватного механизма реализации долговой политики;

Управление деятельностью государства по планированию заимствований, организации размещения займов, предоставлению государственных гарантий, поручительств;

Контроль за целевым использованием привлекаемых ресурсов, а также за своевременным погашением государственного долга.

В соответствии с утвержденной долговой политикой России на 2013 - 2015 гг. ее основными целями являются:

Поддержание умеренной долговой нагрузки как важнейшего конкурентного преимущества России;

Превращение национального рынка капитала в стабильный источник удовлетворения потребностей бюджета;

При анализе эффективности долговой политики на уровне субъекта Федерации рассматривается структура полного государственного долга, который состоит из прямого долга, включающего в себя обязательства по кредитам, ссудам и контрактам, а также поручительства и гарантии администрации по кредитам или ссудам, выданным нижестоящим бюджетам или организациям со связанными обязательствами.

Система критериев для оценки эффективности долговой политики представлена на рисунке 8.3.

Проблема эффективности в наибольшей степени актуализируется при рассмотрении приростных характеристик госдолга и размеров платежей по его обслуживанию. В качестве базового показателя при определении эффективности долговой политики по аналогии с центральным уровнем управления логично было бы предложить использовать соотношение суммы накопленного субфедерального государственного долга и годовой величины валового регионального продукта (ВРП).

Рассмотрим показатели, характеризующие эффективность процесса заимствования.

Соотношение долг / доход (ВРП) определяет для территориальных властей возможность погашения платежей по обслуживанию госдолга за счет произведенного регионального продукта данного года и в этом своем качестве отражает аспект общеэкономической ликвидности субъекта Федерации.

Рис.8.3. Система критериев для оценки эффективности долговой политики

Тем самым практическое значение обретают даже единичные (годовые) данные об этом соотношении. Куда более информативны те же показатели за ряд лет. Если увеличение госдолга систематически опережает темпы экономического роста, то возникает парадокс: новые государственные займы субъекта Федерации во все большей степени размещаются в целях рефинансирования старых долгов.

Соотношение величина процентных платежей / доход (ВРП) и его динамика выступают одним из показателей степени эффективности заемного процесса в субъекте Федерации, так как минимизация стоимости обслуживания госдолга относительно ежегодного объема произведенного в регионе продукта или тенденция к такой минимизации на определенном отрезке времени служат критерием степени управляемости субнациональным долгом.

Баланс текущего бюджета означает, что все вновь привлеченные средства направляются в инвестиции. Поэтому логично сопоставлять прирост заимствований в течение рассматриваемого периода (например, финансового года) с объемом инвестиций сектора государственных финансов за тот же период.

Реализация инфраструктурной функции госдолга на субфедеральном уровне предполагает расширение налогооблагаемой базы вследствие активизации хозяйственной деятельности на территории субъекта Федерации и прирост налоговых доходов регионального бюджета, а также прирост бюджетных доходов в целом в рассматриваемом финансовом году.

Реализация социальной функции госдолга на субфедеральном уровне заключается в обеспечении населения бюджетными услугами социального назначения на постоянной основе, поэтому прирост заимствований в течение рассматриваемого периода времени (например, финансового года) целесообразно сопоставлять с бюджетным выходом (budget output).

Соотношение доходность/надежность субнациональных

заимствований становится конкурентным преимуществом в борьбе за средства инвесторов.

Управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль двух важнейших показателей - величины государственного долга и стоимости его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента и темпов экономического роста.

Основная тяжесть долга состоит именно в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие в результате заимствования. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВРП субъект Федерации теряет возможность дальнейшего экономического роста.

Вторая группа показателей используется в аналитической практике для того, чтобы отразить нагрузку на бюджет и хозяйство региона проводимой на его территории долговой политики. В этом случае наиболее уместно применение как раз традиционных показателей долговой нагрузки, так как соблюдается условие сравнимости уровней долгового бремени субъектов в рамках государства.

К числу наиболее важных показателей, характеризующих уровень долговой нагрузки субъекта Федерации, относятся:

Отношение суммы выплат по обслуживанию долга к величине налоговых поступлений в региональный бюджет (отражает уровень текущей долговой нагрузки на хозяйствующих субъектов и сектор домашних хозяйств в регионе);

Соотношение размеров накопленного (непогашенного) долга и чистых (реальных и финансовых) активов государственного сектора субъекта Федерации (отражает возможность полного погашения долговых обязательств в установленные сроки). Это соотношение обратно пропорционально коэффициенту платежеспособности: чем ниже его значение, тем выше платежеспособность регионального правительства;

Показатель отношения сумм выплат по обслуживанию долга к доходной части регионального бюджета (характеризует обслуживание долга в данном финансовом году) обратно пропорционален коэффициенту ликвидности: чем ниже его значение, тем выше ликвидность долговых обязательств регионального правительства;

Величина накопленного (непогашенного)долга на душу населения (прямо пропорциональна степени зависимости настоящего и будущего социально-экономического развития региона от прошлой долговой политики);

Соотношение процентных и непроцентных расходов бюджета субъекта Федерации (характеризует влияние обслуживания регионального долга на оказание всех других, в том числе и социальных, бюджетных услуг).

Дискуссионным остается вопрос о том. какие пороговые значения должны принимать предложенные показатели, чтобы долговая нагрузка на субъект не была признана чрезмерной, требующей корректировки заемных стратегий территориальных властей. Этот вопрос может считаться открытым и в отношении всех других категорий государственного долга. Например, специалисты Всемирного банка, пользующиеся определенным набором коэффициентов для измерения платежеспособности, считают, что не может быть твердо установленных критических пороговых значений, превышение которых представляло бы угрозу для страны - заемщицы. Однако предложенный ими набор параметров все-таки позволяет разделить должников на страны с умеренным и высоким уровнем задолженности.

По аналогии, для классификации и группировки субъектов Федерации по степени долговой нагрузки целесообразно пользоваться интервальными значениями пяти вышеуказанных показателей.

Многие из предложенных долговых индикаторов тесно связаны или даже входят в число показателей, традиционно применяемых при формировании региональных кредитных рейтингов.

Важное значение для оценки эффективности управления субфедеральными заимствованиями имеет финансовая репутация региона- заемщика. На финансовом рынке она выражается в рейтинге, присваиваемом специальными агентами согласно международным правилам. Кредитный рейтинг региона существенно влияет на долговую емкость и. следовательно, на доступность кредитов и возможные объемы заемных ресурсов для органов управления территорией.

Долговая емкость (профиль заемной мощности) бюджета определяется как превышение доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. Этот интервал не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период - превосходить финансовый год.

Фактически долговая емкость бюджета определяет предельные объемы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые можно осуществлять за счет доходов бюджета. Долговая емкость бюджета определяется в рамках системы бюджетного планирования. Границы долговой емкости финансовых рынков для органов субнационального управления могут быть расширены в известных пределах за счет манипулирования ими ценой предложения (доходностью) своих долговых инструментов. Однако, увеличение объемов заимствований под более высокий процент имеет экономический смысл только в том случае, если эффективность конкретных инвестиций (под которые привлекаются средства) в рамках государственного сектора региона (как инвестиций производственного характера, так и инвестиций в человеческий капитал и будущие поколения) окажется выше, чем эффективность инвестиций в другие финансовые инструменты или средняя рентабельность проектов в реальном секторе экономики.

Долговая емкость финансовых рынков для администрации субъекта Федерации должна изменяться в диапазоне, удовлетворяющем спрос на инвестиции производственного и социального назначения через заемное финансирование, но не ограничивающем конкурентоспособность других, нежели субфедеральные ценные бумаги, долговых инструментов. Для оценки качества долговой политики субъекта Федерации могут быть рассчитаны следующие индикативные показатели:

Отношение прямого и полного долга к собственным доходам населения. Этот показатель позволяет оценить резервы региона (города) по обслуживанию долга и сравнивать между собой субъекты Российской

Федерации и муниципальные образования с различной социальноэкономической ситуацией;

Соотношение объема краткосрочной и долгосрочной задолженности. Значительное превышение объема краткосрочной задолженности над долгосрочной негативно влияет на кредитоспособность местной администрации, поскольку свидетельствует о нерациональной долговой политике и отсутствии инвестиционных заимствований;

Доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, в структуре долговых обязательств. В условиях высокого валютного риска большая доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, значительно повышает вероятность невыполнения администрацией своих обязательств, поскольку бюджеты имеют рублевые источники доходов;

Доля основных составляющих прямого долга в его структуре позволяет оценить приоритеты долговой политики администрации. Считается, что размер и качество долговой нагрузки на бюджет во многом характеризует кредитоспособность администрации, поскольку определяет объем средств, которые должны быть направлены администрацией для своевременного выполнения своих долговых обязательств в полном объеме;

Доля выплат по краткосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки. Большие значения свидетельствуют о недостаточности бюджетных средств для выполнения собственных обязательств и, как следствие, о чрезмерном количестве кредитов на покрытие кассовых разрывов;

Доля выплат по долгосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки показывает долговую нагрузку администрации по

инвестиционным заимствованиям;

Доля обслуживания долговых обязательств в структуре долговой нагрузки характеризует выгодность условий заимствования и размер дополнительной нагрузки на бюджет в результате использования заемных средств;

Отношение выплат по полному долгу к поступлениям в денежной форме за вычетом обязательных расходов в денежной форме позволяет оценить техническую способность администрации выполнять

обязательства по собственным долгам после осуществления текущих обязательных денежных расходов. Значение больше нуля означает, что у администрации недостаточно средств для погашения долгов в текущем году и они могут быть погашены только за счет перекредитования, что заметно повышает кредитный риск.

Оценка эффективности долговой политики может быть существенно ограничена в силу недостаточности имеющейся информации или нехватки специалистов, работающих в этой области. Подобные ограничения часто не позволяют получить данные о субфедеральном государственном долге незамедлительно и в оптимальном виде, поэтому во многих случаях получение адекватной системы данных может быть достигнуто лишь за счет паллиативных решений и с некоторым запаздыванием.

Государственная долговая политика в 2013 - 2015 гг. будет направлена на обеспечение финансирования дефицита государственного бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.

В условиях экономической нестабильности и децентрализации межбюджетных отношений региональным бюджетам для финансирования расходных обязательств, из-за недостатка собственных ресурсов, приходится прибегать к использованию долговых инструментов, которые в совокупности образуют государственный долг.

Под государственным долгом понимаются кредитные отношения, возникающие между государством, выступающим в качестве заемщика, с одной стороны, и экономическими агентами, с другой стороны. Являясь результатом государственной политики заимствований, долг может быть использован в виде инструмента регулирования всего процесса общественного производства, в том числе обеспечивать воздействие на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость и другие социально-экономические процессы.

Государственный долг определяется показателями объема накопленной задолженности и суммы, возникающей в результате отношений по привлечению органами государственной власти свободных денежных средств у физических и юридических лиц на условиях платности, срочности и возвратности, как на территории страны, так и за ее пределами, в виде предусмотренных законом соответствующей территории долговых обязательств, формирующих государственный долговой портфель, направляемых на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств с целью достижения сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации .

Долговая политика субъекта РФ, являясь частью бюджетной политики, оказывает влияние на уровень экономического развития региона, уровень инфляции, объем инвестиций в экономику, в том числе в реальный сектор и др. В условиях финансово-экономической нестабильности и относительно неэффективного управления бюджетами публично-правовых образований реализация взвешенной и продуманной долговой политики становится актуальной задачей, стоящей перед органами государственной власти.

Региональные заимствования, влекущие за собой формирование государственного долга субъекта РФ, имеют различные причины возникновения. Их характер и роль должны оцениваться в контексте направлений и целей использования привлекаемых финансовых ресурсов, а также методов и источников финансирования. Следует учесть, что сумма полученных субъектом РФ в долг финансовых ресурсов не должна отягощать экономику региона, ложиться бременем на плечи налогоплательщиков и уменьшать объемы социальных программ. Сокращение дефицита регионального бюджета и, как следствие, государственного долга является одной из актуальных задач, стоящих перед органами власти.

Согласно данным Минфина РФ, суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ в 2013 г. увеличился на 28,6 %, или на 386,1 млрд руб., и на 1 января 2014 г. составил 1,737 трлн руб. Для сравнения: в 2012 г. рост госдолга был менее существенным — 15,6 %, а в 2011 г. - лишь 7 %. Учитывая, что в 2013 г. общий объем погашения долговых обязательств должен был составить всего 420,6 млрд руб., то объем заимствований регионов можно оценить в 806,6 млрд руб. Изменилось распределение субъектов РФ по уровню долговой нагрузки (см. динамику распределения на рис. 1). Что касается муниципального уровня, то объем долга муниципалитетов увеличился на 17,7 % и на начало 2014 г. составил 288,9 млрд руб. Суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ и долга муниципальных образований, входящих в состав субъектов РФ, на 1 января 2014 г. составил 2,036 трлн руб., что на 26,9 % больше, чем годом ранее .

Рис. 1. Распределение субъектов РФ по уровню долговой нагрузки в 2012—2013 гг. (в % к объему собственных доходов без учета безвозмездных поступлений, ед.)

Как показано на рис. 1, размер государственного долга менее 10 % от объема налоговых и неналоговых доходов был у восьми субъектов РФ, что на три региона меньше, чем в 2012 г. В группу регионов с наименьшей долговой нагрузкой входят Ненецкий автономный округ, Пермский край, Тюменская область, Алтайский край, Иркутская область, С.-Петербург, Сахалинская область и Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. В целом динамика государственного долга субъектов РФ положительна. Согласно данным рейтингового агентства «РИА Рейтинг», 75 субъектов РФ увеличили объем государственного долга и только семь субъектов его снизили. Лидерами по снижению госдолга в 2013 г. являются Тюменская область (-24,2 %), Московская область (-14 %) и С.-Петербург (-12,3 %). Более 200 % составил рост государственного долга у восьми субъектов РФ.

Аналогичная ситуация и по Северо-Западному федеральному округу (рис. 2).

Рис. 2. Динамика государственного долга субъектов РФ СЗФО в 2007—2014 гг. (млрд руб.)

За исследуемый период государственный долг субъектов РФ Северо-Западного федерального округа вырос в 6,2 раза, что в абсолютном выражении составило 146,7 млрд руб. За 9 месяцев 2014 г. темп прироста государственного долга СЗФО составил почти 4 %, или 6,4 млрд руб. В расчете на душу населения объем государственного долга СЗФО составил 13,15 тыс. руб. на человека, что меньше среднего показателя по России (11,51 тыс. руб. на человека) почти на 2 тыс. руб. При этом показатели долговой нагрузки в разрезе численности населения по субъектам РФ внутри округа существенно разнятся: так, наименьшее значение — 3,5 тыс. руб. — в С.-Петербурге, тогда как в Республике Коми — 31,44 тыс. руб. Безусловно, такая разница связана не только с размером государственного долга субъектов СЗФО, но и с численностью населения. Стоит также отметить, что у Ненецкого автономного округа отсутствует государственный долг. Долевое распределение субъектов РФ по размеру государственного долга внутри Северо-Западного округа представлено на рис. 3.

Рис. 3. Распределение субъектов РФ СЗФО по объему государственного долга на 01.10.2014 (%)

Как видно из рис. 3, наибольший удельный вес государственного долга приходится на Вологодскую и Архангельскую области и Республику Коми, которые в общем рейтинге по России занимают 6, 9 и 11-е места соответственно.

Международные санкции, снижение курса нефти на мировых рынках, падение рублевого курса и другие негативные макроэкономические тенденции определяют особые условия для активизации продуманной долговой политики публично-правовых образований. Базовым направлением бюджетной политики субъекта РФ является управление региональным долгом.

Управление государственным долгом подразумевает системно-непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств с целью формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств . В процессе управления государственным долгом органы власти субъекта РФ совершают операции по трем направлениям: привлечение кредитных ресурсов, погашение и обслуживание долговых обязательств. Механизм управления долговыми обязательствами должен носить комплексный характер, основанный на соблюдении ряда принципов :

1. Сохранение объема долговых обязательств субъекта РФ на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков. Экономически безопасным считается такой объем долга, при котором регион в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств. Основным подходом к реализации этого принципа является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счет собственных доходов бюджета.
2. Полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает такое управление долговыми обязательствами региона, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.
3. Своевременность исполнения долговых обязательств, т. е. исполнение обязательств в срок. Возникновение просроченных обязательств не допускается.
4. Минимизация стоимости долговых обязательств подразумевает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.
5. Прозрачность управления долгом означает использование ясных формализованных процедур и механизмов управления государственным долгом субъекта РФ и публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств органами государственной власти, а также о долговой политике региона.

В настоящее время нет законодательно закрепленной единой системы управления государственным долгом на уровне субъектов РФ. В действующих нормах права также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при реализации региональной политики заимствований и управления долгом субъекта РФ.

Анализируя долговую ситуацию на уровне Карелии, можно отметить, что рост долговой нагрузки на экономику является следствием дефицитности республиканского бюджета. Основные характеристики бюджета РК за 2011—2014 гг. и прогноз на 2015 г. представлены в табл. 1.

Таблица 1

Основные характеристики бюджета РК на 2011—2014 гг.
и прогноз на 2015 г. (тыс. руб.)

Наименование	2011	2012	2013	2014	2015 (проект)
Доходы	21 956 684,3	24 287 442,7	25 171 590,4	25 532 336,1	25 993 865,1
Расходы	25 269 222,7	26 885 803,7	28 754 110,4	28 615 263,7	29 036 802
Дефицит	-3 312 538,4	-2 598 361,0	-3 582 520,0	- 3 082 927,6	-3042 936,9

Положительная динамика размера государственного долга аналогична тенденции Северо-Западного ФО (рис. 4). В целом за 6 лет (2007—2013) объем государственного долга вырос в 4,33 раза (в абсолютном выражении прирост составил 10,59 млрд руб.). За 10 месяцев 2014 г. рост республиканского долга составил 7,08 %, т. е. на 01.10.2014 по сравнению с 01.01.2014 он стал больше на 0,98 млрд руб. По объему государственного долга в расчете на душу населения Республика Карелия занимает 4-е место в СЗФО и 13-е место в Российской Федерации. Данный показатель составляет 23,23 тыс. руб. на человека.

Рис. 4. Динамика государственного долга Республики Карелия в 2007—2014 гг. (млрд. руб.)

По уровню долговой нагрузки на 1 января 2014 г. Республика Карелия в списке РА «РИА Рейтинг» занимала 72-е место, размер государственного долга в процентах к собственным доходам составил 90,7 %. Причина наращивания республиканского долга — необходимость выполнения социальных обязательств, определенных майскими указами Президента РФ, регулирование налоговых правоотношений в группе консолидированных налогоплательщиков (что привело к снижению доходных поступлений по налогу на прибыль от ОАО «Карельский окатыш»), отсутствие инвестиционных ресурсов развития экономики региона, стагнация экономической ситуации на российском рынке и Республики Карелия в частности.

Стоит отметить, что слабая динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов характерна практически для всех региональных бюджетов. В 2013 г. суммарные налоговые и неналоговые доходы бюджетов всех субъектов РФ увеличились всего на 1,6 %. Ряд регионов столкнулся с урезанием безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Учитывая сохраняющиеся социальные обязательства регионов и отсутствие возможности достаточного наращивания налоговых поступлений в условиях стагнирующей экономики, можно ожидать, что по итогам 2014 г. объем государственного долга регионов продолжит рост темпом около 30—32 % при росте долговой нагрузки до уровня 35—37 % .

Структурно государственный долг региона целесообразно рассматривать через портфельный подход. Выделение таких видов долговых инструментов, как рыночные или нерыночные, позволяет оценить стоимость государственного долга и рассмотреть вариации о возможностях экономии расходов бюджета субъекта РФ, направленных на его обслуживание и погашение. Структура государственного долга Республики Карелия представлена на рис. 5.

Рис. 5. Структура государственного долга Республики Карелия в 2009—2014 гг. (тыс. руб.)

За исследуемый период (2009—2013) динамика и структура долгового портфеля Карелии выглядела следующим образом: займы в форме кредитных соглашений и договоров увеличились на 87,89 %, государственных ценных бумаг Республики Карелия — на 77,24 %, договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней — на 611 %, договоров о предоставлении государственных гарантий Республики Карелия — на 549,46 %. В среднем за пять лет в структуре государственного долга кредиты составляют около 22 %, чуть менее 15 % приходится на займы в виде ценных бумаг, 15 % — в виде бюджетных кредитов и 7% — в виде государственных гарантий.

Анализируя структуру государственного долга в разрезе видов заимствований, можно отметить, что в долговом портфеле республики оптимально представлены все заемные инструменты: кредиты банков, ценные бумаги Республики Карелия, бюджетные кредиты из федерального бюджета и государственные гарантии. Но, поскольку на 01.10.2014 доля рыночных заимствований (кредиты банков, ценные бумаги) составила около 72,31 %, а нерыночных (к которым относятся кредиты из федерального бюджета и государственные гарантии) — лишь 27,69 %, то стоимость обслуживания долга является достаточно высокой.

По срокам заимствований в структуре государственного долга Республики Карелия на 01.01.2014 преобладают среднесрочные заимствования (займы на срок от года до пяти лет): 2 займа на срок более пяти лет, 48 займов — от трех до пяти лет, 36 займов — от года до трех лет, 4 займа — менее года. Таким образом, срок заимствований более 93 % займов — от года до пяти лет.

В качестве управленческих мер Правительство Республики Карелия за последние три года реализовало ряд мероприятий, направленных на повышение эффективности аукционных процедур; работу с кредитными организациями по снижению процентных ставок по кредитам; отсрочку даты привлечения заемных средств (в том числе путем транширования облигационного займа) и др.

Совокупность данных мероприятий привела не только к экономии бюджетных ресурсов, но и повлияла на кредитный рейтинг Карелии. Международное рейтинговое агентство «Fitch Ratings» в 2013 г. дважды сохраняло кредитный рейтинг на достаточно хорошем уровне «ВВ-» с прогнозом «стабильный» и отметило хороший уровень управления бюджетом, в том числе и государственным долгом.

В рамках реализации государственной программы Республики Карелия «Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия» одной из приоритетных задач выделено совершенствование механизма управления государственным долгом. Для ее реализации Правительство Республики Карелия планирует :

• повышение эффективности государственных заимствований (привлечение заимствований с учетом фактических потребностей бюджета);
• обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
• оптимизация структуры государственного долга;
• своевременная и адекватная реакция на риски в области управления долгом; совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета.

Таким образом, политика по управлению государственными долговыми обязательствами в среднесрочной перспективе будет строиться исходя из необходимости доведения объема государственного долга до оптимального и безопасного уровня и минимизации расходов на его обслуживание с учетом влияния на экономический климат и инвестиционную привлекательность Республики Карелия.

Говоря о ближайших перспективах, то, согласно законопроекту «О бюджете Республики Карелия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», предусматривается увеличение долговой нагрузки на экономику: в 2015 г. его сумма составит 20,087 млрд руб., в 2016 г. превысит 22 млрд руб., а в 2017 г. снизится до 21,384 млрд руб. При этом, несмотря на положительную динамику государственной задолженности Карелии, темпы его роста будут снижаться. Так, в 2017 г. планируется нулевой объем бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет Республики Карелия от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В разрезе структуры долгового портфеля планируется рост задолженности путем выпуска государственных ценных бумаг Республики Карелия (данный показатель к 2018 г. должен составить более 50 %); доля кредитов, полученных РК от кредитных организаций, вырастет с 27,5 % в 2015 г. до почти 40 % в 2017 г.; отрицательную динамику будут иметь займы в бюджетной системе РФ и в форме государственных гарантий.

В качестве бюджетно-программных мероприятий с целью управления государственным долгом Республики Карелия целесообразно применить следующие рекомендации:

• проведение инвентаризации действующих долговых обязательств, в том числе на предмет соответствия нормам Бюджетного кодекса РФ;
• гибкое реагирование на изменяющиеся условия внутреннего финансового рынка и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;
• контроль за состоянием дебиторской и кредиторской задолженности;
• мобилизация новых кредитных ресурсов только для финансирования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования;
• улучшение качества долга за счет снижения стоимости по его обслуживанию;
• мониторинг хода исполнения обязательств принципалом по предоставленной государственной гарантии;
• обеспечение опережающего снижения темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета;
• формирование пропорций долгового портфеля региона в пользу нерыночных кредитов;
• поддержание присвоенного кредитного рейтинга с перспективой его повышения.

Бюджетные механизмы должны быть ориентированы на формирование стабильных доходных источников, обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных ресурсов, оптимизацию системы источников финансирования дефицита бюджета, в том числе в форме государственных заимствований. Повышение качества финансового менеджмента в области снижения долговой нагрузки на бюджет Республики Карелия является одной из приоритетных задач органов власти Республики Карелия и одним из значимых элементов ее конкурентоспособности.

Работа выполнена при финансовой поддержке Программы стратегического развития ПетрГУ на 2012―2016 гг.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Постановление Правительства РК от 15.04.2014 № 112-П «Об утверждении государственной программы Республики Карелия "Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия" [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW904;n=37605, свободный (дата обращения: 10.11.2014).
2. Бабич И. В. Формирование долговой политики и управление внутренним долгом субъекта федерации: автореф. … дис. канд. экон. наук. Саратов, 2012.
3. Бокова Т. А. Некоторые аспекты управления государственным долгом субъекта РФ как элемента территориального маркетинга (на примере Республики Карелия) / Т. А. Бокова, Т. Г. Кадникова // Кубанская школа развития местных сообществ: методология, теория и практика: материалы Всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. Т. А. Мясникова. Краснодар, 2013. С. 90—97.
4. Госдолг регионов в 2013 году увеличился почти на треть [Электронный ресурс]. URL: http://riarating.ru/regions_rankings/20140227/610609622.html, свободный (дата обращения: 10.11.2014).

REFERENCES

1. The resolution of the government of RK of 15.04.2014 N 112-P "About the statement of a state program of the Republic of Karelia "Effective management of regional and municipal finance in the Republic of Karelia". Electronic resource. (http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW904;n=37605) (accessed 10.11.2014).
2. Babich I. V. Formation of debt policy and management of an internal debt of the subject of Federation : avtoref. dis. сandidate of еconomic sciences. Saratov, 2012.
3. Bokova T. A., Kadnikova T. G. Some aspects of management of a public debt of the territorial subject of the Russian Federation as element of territorial marketing (on the example of the Republic of Karelia) // the Kuban school of development of local communities: methodology, the theory and practice. Krasnodar, 2013. P. 90—97.
4. The public debt of regions in 2013 increased almost by a third. (Electronic resource). URL: http://riarating.ru/regions_rankings/20140227/610609622.html (аccessed 10.11.2014).

Долговая политика: планирование заимствований, управление структурой заимствований.

Введение.

1. Теоретические основы долговой политики.

1.1 Сущность государственного долга.

1.2 Формы и виды государственного долга.

1.3 Понятие и задачи долговой политики.

2. Особенности долговой политики в РФ

2.1 Анализ структуры и динамики внутренних и внешних заимствований РФ

2.2 Проблемы долговой политики и пути их решения

Заключение.

Список использованной литературы

Введение

Политика в области государственных заимствований, управле­ния суверенными долгами для большинства стран является важной составляющей государственной долговой политики. От ее эффек­тивности зависят международный имидж государства, отношение по­литиков, инвесторов, потенциальных партнеров по совместным крупным международным бизнес-проектам, международных финан­совых организаций, а также международный рейтинг. Единой научно-теоретической платформы по проблеме долговой политики, приемлемой для всех стран, к настоящему времени не сло­жилось.

Мировой финансовый кризис 2008-2009 гг., остро сказавшийся на российской экономике, вновь привлек особое внимание к проблеме грамотного управления государственным долгом России, особенно его внешней составляющей. Российская долговая политика была проблемной областью все 1990-е гг., но особенно усугубил ее положение кризис 1998 г. В конце 1999 г. была достигнута максимальная глубина внешнего долга в сумме 159 млрд долл., а внутренний долг в июне 1998 г. составлял около 450 млрд руб., или 75 млрд долл. по докризисному курсу. Финансовый кризис 1998 года обусловил переход вопросов управления госдолгом России в разряд первостепенных. Зарубежные инвесторы резко изменили свои мнения о платежеспособности Российской Федерации.

Всеобщими причинами образования государственного долга принято считать: войны, стихийные бедствия, государствен­ное предпринимательство, рост иностранных капиталов, со­циальную политику государства. Военное происхождение госдолгов известно давно. Война и приготовления к войне, содержание армии в свя­зи с ростом ее размера и совершенствованием вооружения требуют таких расходов, которые не позволяют покрыть их за счет текущих бюджетных доходов.

Со становлением рыночных отношений государст­во превращается в хозяйствующий субъект. На смену насильствен­ным рычагам привлечения средств (увеличению налогов) приходит использование кредита. Власть создает государственные предприятия в отраслях, которые недоступны и непривлекательны для частного предпринимателя (из-за долгих сроков окупаемости инве­стиций) или социально значимы. Возникает необходимость заимст­вований для их финансирования.

Внешний долг возникает и при переливе капи­тала из одной страны в другую. Капитал стремится туда, где устойчи­вы прибыли, ниже риски инвестиций. Речь идет о выпусках внешних ценных бумаг государства для нерезидентов. Для иностранных инвесторов такие вложения менее рискованны, чем приобретение корпоративных цен­ных бумаг. Но риск присутствует всегда. Социально-экономические преобразования, реформы государственного управления, экономического, политического уст­ройства являются дорогостоящими. Для их реализа­ции государство вынуждено осуществлять заимствования. Для долговой политики России характерно сочета­ние внешних и внутренних заимствований. Основными формами внутренних заимствований были выпуск облигаций, бумажных ассиг­наций, эмиссия процентных кредитных, доходных банковских биле­тов государственными банками.

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов, нарушению воспроизвод­ственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимство­вания выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связан­ные с погашением и обслуживанием долга. .

Для урегулирования задолженности на общегосударственном уровне необходим серьезный анализ структуры долга, возможностей по его погашению, срочности и целесообразности ведения переговоров по его реструктуризации. При решении проблемы госдолга необходимо активно использовать теоретические наработки в этой области.

Цель контрольной работы – исследование понятия долговой политики Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

–раскрыть сущность государственного долга, его формы и виды;

–рассмотреть понятие и задач долговой политики;

Проанализировать структуру и динамику внутренних и внешних заимствований РФ;

–исследовать проблему долговой политики и путей их решения.

1. Теоретические основы долговой политики.

1.1 Сущность государственного долга

Государственный долг возникает в определенный момент функционирования государства, когда его расходы начинают превышать доходы, т.е. бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмиссионными методами, а государственными заимствованиями. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним является сфера бюджета.

Основаниями для образования государственного долга являются:

· государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета.

· кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться от имени Российской Федерации, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов

· предоставление государственных гарантий и поручительств. В этом случае государство выступает не как заемщик, а как гарант погашения обязательств за других заемщиков.

· факты, когда государство или муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц.

· соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта РФ прошлых лет.

Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации. Предоставляя для Российской Федерации право приобретения обязательств в режиме внутреннего и внешнего долга, Бюджетный кодекс устанавливает при этом порядок определения количественных пределов таких обязательств и порядок их выполнения. В соответствии со ст. 106 Бюджетного Кодекса РФ предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга. Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год .

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте.

1.2 Формы и виды государственного долга.

Существует несколько классификаций государственного дога в зависимости от признака положенного в основу данной классификации.

В зависимости от заемщика государственный долг подразделяется на:

· государственный долг Российской Федерации;

· государственный долг субъекта Российской Федерации;

· муниципальный долг.

Под государственным долгом Российской Федерации понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность его долговых обязательств; он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну. Под муниципальным долгом соответственно понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга органы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют все свои полномочия. Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют:

· внутренний долг;

· внешний долг;

Под внутренним государственным долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте.

Под внешним государственным долгом понимаются обязательства, возникающие в иностранной валюте .

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют:

· капитальный государственный долг;

· текущий государственный долг;

Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам.

Под текущим государственным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

· кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

· государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

· договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

· договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

· соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет .

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). Долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. По долговым обязательствам РФ и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципальных образований – 10 лет . В подобных формах могут существовать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением международных соглашений и договоров на уровне муниципального образования. Все упомянутые формы в рыночной практике используются достаточно активно.

1.3 Долговая политика.

Долговая политика - это совокупность действий, связанных с подготов­кой к выпуску и размещению долговых обязательств государства (заимствований), регулирование рынка государственных ценных бумаг, обслуживание и погашение государс­твенного долга, предоставление ссуд и гарантий .

Управление государственной задолженностью охватывает методы как прямого (институциональ­ный, технический, собственно экономический), так и косвенного регулирования (воздействия на макро- или микроэкономические рычаги управ­ления народным хозяйством).

Основные задачи долговой политики:

Сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;

Оптимизация структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей;

Оптимизация графика платежей по внешнему долгу, устранение пиков платежей;

Рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей;

Повышение эффективности использования заемных средств. В узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных дол­говых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также с регулированием рынка государственных ценных бумаг.

В процессе управления госдолгом государство определяет соотношение меж­ду различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных госзаймов, кредитов и гарантий, по­рядок предоставления и возврата государственных кредитов и гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения госзаймов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функ­ционирования госдолга.

Основными принципами управления государс­твенным внутренним долгом в мировой практике признаны экономичность и оптимальность .

Таким образом, основным понятием на которое опирается долговая политика, является государственный долг. Под государственным долгом РФ понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Управление государственным долгом осуществляется с помощью основных методов управления государственным долгом, и в его основе лежат определенные принципы.

2.1 Анализ структуры внутренних и внешних заимствований РФ

Структура современного внутреннего долга РФ состоит:

· Государственных бескупонных краткосрочных облигаций (ГКО);

· Облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купоном (ОФЗ-ФК) и с амортизацией долга (ОФЗ-АД). Структура государственного внутреннего долга РФ, выраженного в ценных бумагах представлена в таблице 1.

Таблица 1

В объем внутренних заимствований входят:

Номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

Объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией, и обязательства по которым выражены в валюте РФ;

Объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ;

Объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте РФ.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства Российской Федерации по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Правительство РФ вправе определять объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами РФ, и осуществлять их эмиссию в объеме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга РФ.

Показатели внутренних заимствований за период 2007–2009 гг. приведены в таблице 2.

Таблица 2.

Структура и динамика внутреннего долга РФ за 2007–2009 гг. (млрд.руб.)

Из таблицы видно, что в период 2007–2009 гг. государственный внутренний долг увеличивается.

Верхний предел государственного внутреннего долга России по состоянию на 1 января 2008 года установлен в размере 1 363,26 млрд. рублей, что на 214,6 млрд. рублей, или на 18,6%, выше утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» показателя, на 1 января 2007 года – 1 148,7 млрд. рублей. На 2009 год – 1824,5 млрд. рублей, что на 33,8% больше по сравнению с предыдущим годом.

Объем внутреннего долга, выраженный в ценных бумагах, на 1 января 2007 года составил 1 032,1 млрд. рублей или 94,5% объема внутреннего долга и увеличился за 2007 год на 212,6 млрд. рублей, или на 20,59%, и достиг на начало 2008 года 1 244,7 млрд. рублей.

Бюджетный Кодекс РФ (ст.6) определяет внешний долг, как обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

Номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

Объем основного долга по кредитам, которые получены Россией, и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии РФ;

Объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

В 2008 году политика в области государственного долга РФ направлена на снижение государственного долга в процентах к ВВП, уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними, развитие рынка государственных ценных бумаг, использование инструментов долговой политики для осуществления дополнительной стерилизации излишней денежной массы в целях снижения инфляции.

Показатели внешнего долга за период 2007–2009 гг. приведены в таблице 3.

Таблица 3.

Динамика объемов и структура внешних заимствований РФ за 2007–2009 гг.

Из таблицы видно, что в период 2007–2009 гг. государственный внешний долг сокращается.

Таблица 4

Структура государственного внешнего долга

Категория долга	млн. долларов США	млн. евро**
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)	37 641,0	26 237,9
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации	999,8	696,9
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба	1 820,4	1 268,9
Задолженность перед официальными кредиторами - бывшими странами СЭВ	1 300,1	906,2
Коммерческая задолженность бывшего СССР***	830,5	578,9
Задолженность перед международными финансовыми организациями	3 793,9	2 644,6
Задолженность по еврооблигационным займам	26 239,6	18 290,5
внешний облигационный заем 2010 года	328,2	228,7
внешний облигационный заем 2030 года	19 945,1	13 902,9
внешний облигационный заем 2018 года	3 466,4	2 416,3
внешний облигационный заем 2028 года	2 499,9	1 742,6
Задолженность по ОВГВЗ	1 775,3	1 237,5
в том числе:
ОВГВЗ VII серии	1 750,0	1 219,9
Задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет средств Банка России	0,00
Задолженность по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте	881,4	614,4
*-- в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации внешним долгом являются обязательства, возникающие в иностранной валюте;
** Объем государственного внешнего долга Российской Федерации в евро исходя из соотношения доллар/евро по курсу Банка России на последний день месяца перед отчетной датой.
*** Неурегулированная коммерческая задолженность бывшего СССР.

В общем объеме долговых обязательств по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, основной объем долга составляют обязательства перед странами-членами Парижского клуба кредиторов. К обязательствам РФ перед Парижским клубом кредиторов относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованными правительственными организациями. Парижский клуб кредиторов, полноправным членом которого с сентября 1997 года является Россия, объединяет 18 стран - крупнейших мировых кредиторов (число членов варьируется). Двойственное положение России в Парижском клубе заключается в том, что она выступает здесь в качестве должника одних и кредитора других стран.

Кроме осуществления денежных расчетов и погашения внешнего госдолга товарными поставками, при погашении внешнего долга РФ перед бывшим странам-членам СЭВ активно использовались механизмы уступки прав и расчетов с дисконтированием задолженности. Такие схемы были реализованы с Чехией, Словакией и Венгрией на сумму погашения долга 3,3 млрд. долл. При этом расходы бюджета составили лишь 1,7 млрд. долл.

Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм включает в себя обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а также коммерческую задолженность. Обязательства перед Лондонским клубом погашены досрочно. Коммерческая задолженность - наиболее сложная с точки зрения урегулирования. Она остаётся перед десятками тысяч иностранных фирм-экспортеров большинства развитых стран мира. Под коммерческой задолженностью бывшего СССР понимаются следующие инструменты: коммерческие кредиты (контракты с рассрочкой платежа, краткосрочные и среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями, тратты и векселя с платежом по предъявлении), аккредитивы (отзывные и безотзывные, включая аккредитивы с рассрочкой платежа) и инкассо.

Коммерческая задолженность СССР образовалась в 1989-1991 годах в результате деятельности организаций госсектора, выступавших на международных рынках товаров и услуг по поручениям Правительства РФ, в результате операций организаций, получивших к тому времени право осуществления внешнеторговой деятельности.

В коммерческую задолженность бывшего СССР включаются:

·- контракты с рассрочкой платежа;

·- краткосрочные или среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями;

·- тратты и векселя с платежом по предъявлении;

·- отзывные и безотзывные аккредитивы, включая аккредитивы с рассрочкой платежа;

·- инкассо;

·- другие коммерческие обязательства, которые могут быть отнесены к урегулированию по решению Правительства Российской Федерации.

Внешняя задолженность РФ в части международных финансовых организаций включает в себя государственные долговые обязательства перед следующими организациями:

· Международный валютный фонд (МВФ);

· Международный банк реконструкции и развития (МБРР);

· Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

Данные организации относятся к специализированным учреждениям ООН. Они были созданы в 1944 году. Россия вступила в Международный валютный фонд и Всемирный банк в 1992 году.

Еврооблигации - это среднесрочные или долгосрочные ценные бумаги, эмитированные в валюте, отличной от национальной денежной единицы эмитента, имеющие средне- или долгосрочное обращение на территории иностранных государств, кроме страны эмитента. Рынок еврооблигаций в основном внебиржевой.

Облигации внутреннего государственного валютного займа - государственные ценные бумаги. Выпущены с целью переоформления задолженности бывшего СССР по средствам на счетах российских юридических лиц во Внешэкономбанке, заблокированных по состоянию на 1 января 1992 года. Эмитентом является Министерство финансов РФ. Облигации номинированы в долларах США. Номинал облигаций - одна, десять и сто тысяч долл. Купонная ставка - 3% годовых, начисляется ежегодно 14 мая. Сроки погашения - 1 год, 3 года, 6, 10 и 15 лет. Дата выпуска займа - 14 мая 1993 года. Дата дополнительного выпуска - 14 мая 1996 года. Общий объем эмиссии ОВГВЗ составляет 12935 млн. долл.

Минфину России разрешено привлекать кредиты Внешэкономбанка и Внешторгбанка для расчетов по внешнему долгу РФ в сумме до 3,0 млрд. долл. за счет перечисления Банком России средств в валюте указанным банкам на срок до 5 лет по минимальным рыночным ставкам.

Государство ежегодно прибегает к новым заимствованиям. Можно было бы ставить вопрос и о реструктуризации внешних активов России - того, что должны ей многочисленные заемщики. Можно ставить и вопрос о реструктуризации бывшей советской задолженности перед внешними кредитора­ми. Верхний предел долга иностранных государств перед СССР на конец 2008г. законом о бюджете более 90 млрд. долл. Будучи должником, Россия имеет внешние активы (как следствие выполнения функций кредитора) примерно в сопоставимых размерах. Внешние активы могут быть использованы для решения самых насущных социально-экономических проблем.

Таким образом, рассматривая динамику и структуру внутренних и внешних заимствований РФ можно сделать следующие выводы. Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2007–2009 годы является снижение государственного долга в процентах к ВВП, уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними. Явным стал акцент в политике долга, суть которого - переход на рыночные методы управления долгом, рефинан­сирование его за счет новых заимствований на внешнем и внутреннем рынках.

2.2 Проблемы долговой политики и пути их решения

Ухудшение внешней конъюнктуры для основных российских экспортных товаров и уменьшение положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса, с одной стороны, и необходимость выполнения взятых ранее социальных и других финансовых обязательств, с другой, привели к составлению бюджета на 2010 г. с первичным дефицитом. Одним из главных источников его покрытия, как это принято в мировой практике, наряду со средствами резервных фондов должны стать финансовые заимствования, в том числе на международных рынках.

Возникает вопрос: насколько оправданна политика использования внешних займов. В сложившейся ситуации новые заимствования - неизбежный шаг, так как покрыть бюджетный дефицит можно за счет увеличения доходов и/или снижения расходов. Быстрое повышение доходов, если исключить значительный рост налогов, нереальный в условиях кризиса, при вялой глобальной и внутренней конъюнктуре рынков невозможно. Это долгосрочная перспектива, связанная с переходом на инновационную модель развития.

Существуют и краткосрочные резервы. Не удается существенно сократить расходы, хотя это могло бы дать относительно скорые финансовые результаты. Приведем некоторые показательные примеры. В 2008 г. расходы на государственное и муниципальное управление выросли на 30%, в 2009 г. еще на 4%.

Большие потери связаны и с использованием офшорных схем минимизации налогообложения и нелегального вывоза капитала.

Могут быть задействованы и различные резервные фонды, включая золотовалютные запасы, однако это рискованный шаг, угрожающий финансовой стабильности страны. Кроме того, при наихудших вариантах развития средств одного только резервного фонда может не хватить даже на 2010 г.

В пользу выпуска новых государственных облигационных займов говорит и то, что на мировых финансовых рынках появились свободные ресурсы, а присутствие на них России благоприятно скажется на российских рынках. Вопрос в масштабах, цене и формах этого присутствия. Первоначальные наметки правительства по внешним заимствованиям на ближайшие 3 года: в 2010 г. - 17,8 млрд долл.; в 2011 г. - 20,7 и в 2012 г. - 20 млрд долл. То есть в сумме 58 млрд долл., что практически не очень существенно (около 9-10%) для нынешних размеров российского ВВП. По докризисным критериям ЕС отношение государственного долга к ВВП не вызывало опасений, если не превышает 60%.

Более серьезным является вопрос об использовании кредитов. Исходя из прежнего российского опыта, обеспечить действенный контроль за эффективностью долгового финансирования практически невозможно. Как планируется, новые кредитные ресурсы поступят в распоряжение бюджета. Поэтому здесь можно не ожидать серьезных изменений. Тем более что сейчас существенно ослаблена роль Бюджетного кодекса и государственного контроля за исполнением бюджета и использованием средств на антикризисные мероприятия. Поэтому велика вероятность низкой эффективности новых займов. По большому счету, все упирается в смену модели развития и управления экономикой.

Среди важных мер в этой области можно назвать создание долгового агентства, которое, кроме вопросов активного управления суверенным долгом, занималось бы мониторингом корпоративной задолженности. Сейчас обсуждается идея о создании финансового агентства в форме открытого акционерного общества, которое будет управлять фондом национального благосостояния, свободными средствами бюджета и долгами.

В пользу создания специального органа говорит и оказавшаяся нерезультативной, с точки зрения управления корпоративной задолженностью, деятельность государственных представителей, равно как и независимых директоров в госкомпаниях (около 50% всего долга).

Обобщим все вышесказанное, существует необходимость законодательного реформирования долговой политики Российской Федерации и первоочередного проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести:

Разработку и принятие Федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации по внесению поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом;

Разработку и принятие федерального закона о государственном долге РФ;

Разработку и утверждение нормативных документов, регламентирующих деятельность Внешэкономбанка в качестве агента по обслуживанию государственного внешнего долга и государственных внешних финансовых активов;

Создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации;

Разработку и утверждение единого порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;

Разработку критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики.

Можно выделить два основных направления совершенствования долговой политики РФ: усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства и осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

Первое направление - это административные меры против стандартных схем нелегального вывоза капитала - занижения экспортных цен, невозврата валютной выручки, фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупции на таможне, расчетов через оффшоры.

Второе направлениесвязано с укреплением доверия к российской экономике должно включать в себя: улучшение налоговой системы и налогового администрирования; сбалансированность бюджета; обеспечение надежной работы банковской системы; защиту прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ.

Заключение

Подводя итог исследованию, отметим, что в данной контрольной работе обобщены отраженные в специальной литературе теоретические аспекты понятия государственного долга, определение и задачи долговой политики. Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики. Основным понятием на которое опирается долговая политика, является государственный долг. Под государственным долгом РФ понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Управление государственным долгом осуществляется с помощью основных методов управления государственным долгом, и в его основе лежат определенные принципы.

Изучив динамику и структуру внутренних и внешних заимствований РФ можно сделать следующие выводы. Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2007–2009 годы является снижение государственного долга в процентах к ВВП, уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними. Явным стал акцент в политике долга, суть которого - переход на рыночные методы управления долгом, рефинан­сирование его за счет новых заимствований на внешнем и внутреннем рынках.

Однако, следует отметить также низкую эф­фективность внешних заимствований России. Их нельзя рассматривать как по­мощь народному хозяйству. Это свя­зано с неэффективностью социально-эконо­мического развития страны и кредитной сис­темы, с отсутствием концепции уп­равления внешним долгом.

Тем не менее, можно выделить положительные моменты в вопросе внешнего долга – это снижение общего объема, повышение доли рыночных инструментов, снижение долговой нагрузки на экономику.

Можно выделить два основных направления совершенствования управления государственным внутренним долгом РФ: усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства и осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

Первое направление - это осуществление административных мер против стандартных схем нелегального вывоза капитала - занижения экспортных цен, невозврата валютной выручки, фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупции на таможне, расчетов через оффшоры.

Второе направлениедля России предпочтительнее. Меры по укреплению доверия к российской экономике должны включать в себя: улучшение налоговой системы и налогового администрирования; сбалансированность бюджета; обеспечение надежной работы банковской системы; защиту прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ, прекращение произвола и избирательных привилегий со стороны региональных и местных властей.

Таким образом, можно сделать вывод, что на состояние государственного долга существенно влияет долговая политика– порядок и условие получения новых займов, размеров погашений и выплачиваемых процентов.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс РФ.: Федеральный закон от 31.07.1998№ 145-ФЗ (ред. от 02.02.2006)/ Российская газета. – 1998.- 12 августа

2. Астапов К.Л. Управление внешним и внутренним долгом в России/ К.Л. Астапов// Мировая экономика и международные отношения.-2003.-№2.-с.26-35.

3. Балацкий Е.В. Прогнозирование внешнего долга: модели и оценки/ Е.В. Балацкий// Мировая экономика и международные отношения.-2001.№2.-с.3.

4. Аналитический доклад по результатам анализа механизма учета и отчетности участников процесса управления государственным долгом Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. N 5. С. 196-203.).

5. Государственный долг РФ// Колпакова Г.М. Финансы. Денежное обращение. Кредит/ Г.М. Колпакова.- М.: Финансы и статистика.2005.-с.275-292.

6. Жигаев А. Ю. Система макроэкономических ограничений на размер государственного долга/ А. Ю. Жигаев// Деньги и кредит.-2004.№7.-с.54-61.

7. Карелин О. В. Регулирование международных кредитных отношений России/ О. В. Карелин. - М.: Финансы и статистика, 2003.-172с.

8. Колпакова Г.М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. Пособие./ Ред. Колпакова Г.М. - 2-е изд., перераб. и доп.-М.: Финансы и статистика, 2003.-496с.

9. Красавина Л.Н. Внешний долг России: уроки и перспективы/ Л.Н. Красавина, Е.П. Баранова// Деньги и кредит.-2001.№9.-с.70-77.

10. Красс М.С. Модель управления динамикой государственного долга/ М.С. Красс, С.Э. Цвирко// Мировая экономика и международные отношения.-2002.-№4.-с.48-55.

11. Махмутова Э.Х. Законодательная база управления государственным долгом РФ/ Э.Х. Махмутова// Финасы.-2004.-№5.-с.20-22.

12. Подвинская Е.С. Об управлении внешним долгом/ Е.С. Подвинская// Финансы.-2002.№3.-с.22-24.

13. Стахович Л.В. Необходимость и сущность управления государственным внутренним долгом/ Л.В. Стахович, Л.Ю. Рыжаковская// Финансы и кредит.-2006.-№15.-с.56-63.

14. Столяров А. Некоторые проблемы обслуживания государственного долга России/ А. Столяров// Общества и экономика.-2008.-№5.-с.163-170

16. Финансы/ под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной.- М.: Финансы и статистика. 2005.-501с.

17. Хейфец Б. А. Долговая политика России: актуальные проблемы // Экономика. Научный эксперт. М., 2007. С. 37-51.).

18. Шабалин А. Динамика государственного и корпоративного долга/А.Шабалин// Экономист.-2006.-№4.-с.50-57.

19. Министерство финансов Российской Федерации/ www.minfin.ru

20. Счётная палата Российской Федерации// www.ach.gov.ru/ bulletins

20. Центральный Банк Российской Федерации//www.cbr.ru

Каждый из субъектов РФ в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий самостоятельно решает вопрос о целесообразности использования того или иного источника привлечения средств, о месте бюджетных кредитов в финансировании расходов бюджета. По этой причине наблюдаются достаточно большие различия в политике государственного кредитования, проводимой на уровне территорий. Однако можно выделить отдельные моменты и тенденции, присущие большинству субъектов РФ.

К таким особенностям, в частности, относится важная роль, которую государственные займы играют в формировании финансовых ресурсов бюджетов субъектов РФ. Тем более что ряд субъектов РФ продолжает сводить свои бюджеты с дефицитом. Субъекты РФ также нуждаются в средствах для рефинансирования ранее образовавшейся задолженности.

Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Этот долг полностью обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме:

Кредитных соглашений и договоров;

Государственных займов субъектов РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

Договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

Договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

Соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Иные формы долговых обязательств субъекта РФ не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Государственный долг субъектов РФ складывается из:

1) основной номинальной суммы долга по ценным бумагам субъектов РФ;

2) объема основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

3) объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;

4) объема обязательств по гарантиям, предоставленным субъектам РФ.

Законодательные и исполнительные органы власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов регионального бюджета для погашения долговых обязательств и обслуживания долга.

В соответствии с Законом от 15.04.1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…», субъекты РФ получили право заимствовать средства из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели. Этот же Закон предусматривал, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов будет установлен дополнительно. Такое требование вполне оправдано, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако длительное время заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.

Бюджетный кодекс ввел следующие ограничения:

Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

Предельный объем расходов на обслуживание долга государственного субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются требования, регулирующие предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга, и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, БК РФ допускает применение следующих мер:

Назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ;

Передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина РФ;

Принятие других мер, предусмотренных бюджетным законодательством.

Регистрация ценных бумаг субъектов РФ и муниципалитетов регулируется Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754 «О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии.

Для регистрации всех ценных бумаг необходимо представить в Минфин РФ: заявление, условия выпуска ценных бумаг, копию закона субъекта или решения органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, данные о величине и структуре долга субъекта РФ; данные дыне о выполнении эмитентов ограничений, установленных бюджетным законодательством по величине долга и дефицита бюджета; наличии просроченной задолженности.

Минюст РФ 21 мая 2001 г. № 2718 утвердил «Стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг». Помимо раскрытия информации, предусмотренной Законом РФ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» стандарты требуют раскрытия информации, содержащейся в решении о выпуске путем распространения данных на сервере в Internet, ее предоставления Генеральному агенту по размещению ценных бумаг.

Еще одной особенностью государственного кредита на уровне субъектов РФ является низкая финансовая дисциплина субъектов и неудовлетворительная работа их финансовых органов.

Типичным нарушением является также то, что показатели объемов государственного долга субъектов Федерации и муниципальных образований существенно расходятся с данными, представленными местными финансовыми органами. Причины расхождений по отдельным видам долговых инструментов обусловлены включением в структуру и объем государственного долга задолженности по некапитализированным процентам, купонным выплатам и другим аналогичным видам задолженности, связанной с обслуживанием государственного долга.

Механизм взаимодействия различных уровней власти в сфере долговой политики во многом определяется типом государственного устройства страны и сложившейся в ней моделью бюджетной и финансовой системы. В государствах с федеративным устройством ключевую роль играет принцип разграничения ответственности, согласно которому федеральное правительство не несет ответственности за обслуживание и погашение долга субъекта Федерации и, соответственно, последний не отвечает по обязательствам иных субъектов Федерации и государства в целом.

Этот принцип обычно закрепляется законодательно, что по сути дела должно означать полную юридическую ответственность администрации субъекта Федерации перед кредиторами. Однако, как свидетельствует мировая и отечественная практика государственных заимствований, формальное провозглашение ответственности далеко не всегда сопровождается соответствующей реальной ответственностью региональных администраций за проводимую на субфедеральном уровне долговую политику.

Как известно, долги образуют соответствующие органы власти и управления, а расплачиваться по ним, в конечном счете, приходится населению, что может выражаться в чрезмерном налоговом обременении или сокращении доступности основных социально значимых услуг. Когда это затрагивает коренные интересы граждан страны, федеральные власти, как правило, не могут оставаться безучастными и вынуждены принимать часть ответственности на себя.

Такое положение не случайно. Требование полной юридической ответственности должника оправдано лишь тогда, когда: во-первых, заемщик юридически и финансово самостоятелен в принятии решений по осуществлению заимствований и управлению долгом; во-вторых, четко специфицированы права собственности экономических агентов и существует реальная возможность и необходимые механизмы для обращения взыскания на доходы или иное имущество должника в том случае, если он не выполнит принятые на себя обязательства. Применение указанных положений по отношению к субъектам Федерации как должникам наталкивается на ряд объективных и субъективных препятствий.

Во-первых, в отличие от органов власти федерального уровня региональные администрации не могут непосредственно воздействовать на макроэкономические условия, в том числе на основные кредитно-денежные индикаторы, формирующие среду рыночных заимствований. Они, как правило, лишены возможности прибегнуть к эмиссии кредитных ресурсов как крайнему способу покрытия долга.

Во-вторых, субфедеральные образования располагают гораздо более ограниченным по сравнению с федеральными заемщиками кругом налоговых и иных финансовых и материальных источников, которые могли бы быть использованы для обслуживания и погашения долговых обязательств. Особенную остроту эта проблема приобретает в регионах с узкой отраслевой специализацией, где пополнение бюджета территорий практически полностью зависит от налоговых платежей одного или нескольких крупных налогоплательщиков. В случае их банкротства может резко сократиться доходная база бюджета, что неизбежно приведет к осложнению проблемы обслуживания накопленной задолженности региональной администрации.

В-третьих, в проведении долговой политики субфедеральные образования во многом зависят от действующего федерального законодательства. Осуществляя прямое или косвенное регулирование основных параметров их долга, федеральные власти тем самым становятся соответчиками по долговым обязательствам Федерации.

Взаимосвязь между национальным долгом и долгом субъектов Федерации проявляется как на этапе осуществления заимствований, так при непосредственном выполнении долговых обязательств. На первом этапе наиболее наглядно ее можно наблюдать в процессе рыночного размещения займов, где взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом может реализовываться в двух основных формах:

Опосредованно, через влияние параметров долга на конъюнктуру денежного и финансового рынков, а, следовательно, и на общие условия заимствования и инвестирования денежных средств;

Напрямую, через конкуренцию на рынке государственных долговых инструментов различного статуса.

На этапе выполнения долговых обязательств указанная взаимосвязь реализуется прежде всего в распределении ответственности (формальной и реальной) за выполнение обязательств по обслуживанию и погашению долга. Причем именно критерий распределения бремени ответственности зачастую является основополагающим при установлении прав и границ заимствований для каждого уровня государственной власти.